宋才发教授发表《备案审查督促行政执法实现公平与效率》论文

北京6月9日电  备案审查制度是维护国家法制统一的重要制度。合法性审查与合宪性审查是备案审查两种不同的审查方式，维护国家法制统一是开展备案审查工作的重要原则。备案审查监督行政执法机关追求公平正义：行政机关执法权的行使必须基于法律的授权，任何执法机关和执法人员都只能在法律允许的范围内活动。需要对行政机关限制公民择业职业自由措施展开合法性审查，破除阻碍公平公正行政执法的地方保护主义。备案审查促进政府行政机关行政执法讲究效率：需要将行政管理事项由行政许可转化为行政备案，通过备案审查措施根治行政机关行政执法中的形式主义，运用新时代“枫桥经验”做好基层和农村人民调解工作。由中共山东省委党校、山东行政学院主管主办的RCCSE中国核心学术期刊、中国人文社会科学扩展期刊、人大“复印报刊资料”重要转载来源期刊、中国科技论文在线优秀期刊、华东地区优秀期刊《山东行政学院学报》，2025年第2期开辟“法治与法”栏目，首篇发表宋才发教授《备案审查督促行政执法实现公平与效率》论文。《山东行政学院学报》主编宋协娜，副主编栾晓峰，论文责任编辑刘宁。

标准参考文献：宋才发.备案审查督促行政执法实现公平与效率[J].山东行政学院学报,2025(2):110-120.

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、

国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，

广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，博士生导师，内蒙古财经大学特聘教授。

备案审查督促行政执法实现公平与效率

宋才发

党的二十大报告提出要“完善和加强备案审查制度”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称为《决定》），强调要全面深化立法执法领域的改革，“完善合宪性审查、备案审查制度”，提高立法执法质量。这是党的二十大和二十届三中全会给全国立法、执法机关提出的新的艰巨任务。2024年12月全国人大常委会法工委，在向十四届全国人大常委会第十三次会议报告“2024年备案审查工作情况”时指出，备案工作是备案审查的一项基础性工作，是做好审查监督工作的前提条件。需要把各类规范性文件统统纳入备案范围，认真做好审查纠错工作，维护国家法治统一；加强备案审查制度和备案审查能力建设，不断提高备案审查工作质量和水平。我国的宪法监督制度主要体现在“合宪性审查”与“备案审查”这两项制度和工作当中，2025年将通过备案审查工作强化宪法监督，贯彻法律面前人人平等、尊重和保障人权等宪法原则和宪法精神，保护公民基本权利，维护宪法权威和社会公平正义。除了要继续对法规、司法解释等规范性文件进行备案后的合宪性审查外，还要加大对这些规范性文件的合法性审查、适当性审查。本文拟就备案审查督促行政执法公平与效率问题略陈管见，以请教于各位方家。

一、备案审查担负着维护国家法制统一的使命

党的十八届四中全会提出“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。2024年6月新修订的重庆市各级人大常委会规范性文件“备案审查条例”，之所以引起全国法学理论界和司法实务界的高度关注，就因为该条例明确把乡镇政府、街道办事处制定的规范性文件也纳入备案审查范围，促使各类规范性文件备案审查实现全覆盖，开启了从“试点实践”逐步走向“常态制度”的步伐。这是打通备案审查工作的“最后一公里”，实现宪法监督制度更趋优质、成熟的重要标志。

（一）备案审查制度是维护国家法制统一的重要制度

备案审查制度是保护公民权益、防止权力滥用和立法冲突的重要制度。法制统一原则是法治统一制度体系的重要基础和核心部分，没有法制统一就不可能有完善的法治统一制度体系。备案审查是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度。《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）《中华人民共和国立法法》（以下简称为《立法法》），对我国规范性法律文件进行了大体分类，由于制定主体、效力等级以及实施权限范围的不同，通常用法律、条例、办法和规定予以区分。《宪法》《立法法》赋予全国人大制定、修改《宪法》和基本法律的立法权，赋予全国人大常委会制定一般法律的立法权。《宪法》在赋予全国人大及其常委会立法权的同时，还赋予其撤销与宪法法律相抵触的法规及有关决议、决定的职权，从而为国家“备案审查制度”和“合宪性审查制度”的确立，奠定了坚实的宪法基础。全国人大常委会法制工作委员会在“2024年备案审查工作情况的报告”中指出，2024年全国人大常委会办公厅，共收到1999件报送备案审查的规范性文件。通过严格的“形式审查”后，对发现的15件报备不规范问题及时督促报备机关予以纠正；收到公民和法人组织提交的备案审查建议5682件，对这些审查建议逐一与有关方面充分沟通并提出审查处理意见。我国狭义的“法律”是由全国人大及其常委会制定的，其法律位阶、效力等级最高；“行政法规”等规范性法律文件是由国务院制定的，其法律位阶、效力等级仅次于法律。地方立法机关制定的“地方法规”、国务院所属的各部、委、办、局制定的“部门规章”，其法律位阶、效力等级相比之下更低，这些条例、办法、规定等规范性文件，统统属于执行法律或国务院的行政法规、决定、命令的事项，只能在其权限范围抑或地域范围内施行。这也即是说，规章的强制性约束力，只能是法律、法规强制约束力的延伸而已，在法律体系的法律规范构成中，并不包括规章等规范性文件在内。对诸如此类规范性法律文件进行备案审查，涉及各级各类法规、规章的备案、审查流程以及审查的具体内容，需要经过严格而完备的备案审查程序。备案审查工作是公民、法人参与和监督立法过程的重要途径，有助于督促各级立法机关制定的法规、规章更加符合《宪法》和上位法的规定，增强立法的透明度和公信力，维护法制全国统一和法治权威。

备案审查方式是一种法定的、主动性的审查方式。备案审查的要旨在于确保法规、规章的合法性和合规性。根据2024年8月修订的《法规规章备案审查条例》第三条规定，法规、规章备案审查工作必须“坚持以人民为中心，坚持有件必备、有备必审、有错必纠，依照法定权限和程序进行”。各级各类法规、规章一经公布，就应当自公布之日起30日内，由其制定机关依法报送指定的备案审查机关予以备案。不同层级制定的规范性文件，分别报送不同的备案审查机关予以备案。《法规规章备案审查条例》第四条还规定，地方性法规、自治州和自治县的自治条例与单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报国务院备案；设区的市、自治州的人民政府规章，由设区的市、自治州的人民政府报国务院备案，同时报省、自治区人民政府备案。审查法规、规章等规范性文件是否合法的依据，包括行政规章、《规章制定程序条例》、政策性文件以及正当行政程序原则；审查范围一般限于规范性文件的主要制定程序。对于相对人提出的其他程序违法主张，除了法律有特别规定外，备案审查机关可视情况予以审查；凡属规范性文件制定违背“程序规范标准”抑或“权益损害标准”的，均构成司法解释规定的“严重程序违法”。

（二）合法性审查与合宪性审查是备案审查两种不同的审查方式

执法机关的案件审查与法制审核目的、主体、内容各不相同。从严格的意义上说，“合法性审查”与“合宪性审查”分属于两种不同的审查方式。其中，“合法性审查”是依据法律展开的审查，“合宪性审查”则是依据《宪法》展开的审查。但是这两种审查方式都是为了保证在《宪法》的统摄下实现全国法制统一，保证法律体系内部和谐一致。《立法法》列出专章第五章，具体规定“备案审查”的内涵和范围。在《立法法》已经明确提出“合法性审查”的任务和要求后，为什么还要强调“合宪性审查”机制呢？这是因为合宪性审查制度的目标，最主要突显的是“于法有据”，法律之间要有统一性，同一个法律文本在法律规范制度设计上，要有逻辑上的一致性。宪法和法律委员会的职能包括推进合宪性审查，考虑到我国现实制度安排和各个权力机关的不同特征，当下和未来实行由全国人大常委会进行“抽象审查”，由最高人民法院、最高人民检察院等权力机关，进行“具体审查”相互配合与协调的双轨制审查制度体系。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定，“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。”依据司法解释规定，“程序合法”成为人民法院判断规范性文件是否合法的一项重要标准。当下人民法院进行规范性文件合法性审查的程序，事实上存在着三个棘手的问题：一是在法院裁判理由中有关“法律规定”的范围不明确；二是审查范围比较随意，包括调研论证、征求公众意见、合法性审核、登记、批准与公布等诸多环节的制定程序模糊不清；三是审查标准不一致、审查标准过于宽泛，缺少对未按照法定要求履行程序的惩处。未来应当明确无论是“合法性审查”，还是“合宪性审查”，法律规定的审查主体都包括最高人民法院和最高人民检察院在内。我国合法性审查和合宪性审查的范围，主要包括审查行政法规、司法解释和地方性法规等规范性文件，以及国家机关之间的权限争议尤其是职务行为。尽管现行《宪法》没有规定合宪性审查的提起主体，但是《立法法》规定了能够提起审查的主体。从理论上讲，任何法人组织、公民都有权提出合宪性审查建议。

“案件审查”和“法制审核”是执法机关两种不同的审查路径。第一，执法机关进行“案件审查”注重的是事实全面、证据真实和定性准确，对案件的事实、证据、违法性质等进行全面梳理和判断。“法制审核”则是依据备案审查的规范要求，对案件办理过程中的执法行为是否符合法律规定进行审核，如审核执法人员是否依法进行调查取证、是否正确适用法律法规条款进行定性和处罚等，关注程序严格和法律适用精准。第二，“案件审查”通常由具体办案人员抑或办案团队依法进行，具体对案件的细节、证据收集等直接负责，他们是案件调查审处的主要力量。“法制审核”通常由单位内部专门的法制机关抑或法制审核人员承担，他们具备法律专业知识、独立于办案过程，从法律专业角度进行严格把关，如公安局法制科对刑侦大队办理的刑事案件进行法制审核等。第三，“案件审查”一般包括审查案件的事实是否清楚，证据是否确凿充分，同时还会考虑案件的定性和定罪是否准确等。“法制审核”则着重审核执法人员的执法程序是否合法，如是否依法立案、调查取证过程是否符合法定程序、是否保障了当事人的合法权益以及适用法律是否正确，包括所依据的法律法规是否准确、处罚幅度是否在法定范围内等。

“案件审查”与“法制审核”两者适用的法律法规也各不相同。第一，从执法机关进行“案件审查”的法律法规依据来看，《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百九十一条规定，公安机关对已经立案的刑事案件，应当及时进行侦查，全面、客观地收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料。《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十一条规定，立案后，办案人员应当及时进行调查，收集、调取证据，并可以依照法律、法规的规定进行检查。第二，从法制机关进行“法制审核”的相关法律规定来看，《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条规定，有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核批准，不得作出决定：（1）涉及重大公共利益的；（2）直接关系当事人或者第三人重大权益的；（3）案件情况复杂或者社会影响较大的；（4）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。《重大行政决策程序暂行条例》规定了重大行政决策的法制审核程序，未经合法性审查或者经审查不合法的

（三）维护国家法制统一是开展备案审查工作的重要原则

通过备案审查制度实现法制统一是维护国家繁荣稳定的必然要求。现行《宪法》第五条第二款规定，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”。2023年12月29日全国人大常委会通过的《关于完善和加强备案审查制度的决定》，对于贯彻落实党中央关于健全保证《宪法》全面实施的制度体系，完善和加强备案审查制度的决策落地实施，提高备案审查能力和质量等都将发挥重要作用。

从制度功能的视角看，备案审查制度依据《宪法》和《立法法》规定的效力位阶、审查标准，在备案审查制度运行过程中，保证法规体系内部的协调性，保证下位法服从上位法，并最终统一于《宪法》这一法规范体系内的最高法。只有这样，才能充分体现我国社会主义法制的人民性和公平性。为了彰显“全国一盘棋”体制优势的法治基础，无论是国务院的立法，还是各级地方人大及其常委会的立法，无一例外都必须以中央立法为依据，不得与中央立法相抵触相违背。为此，现阶段有必要澄清在维护国家“法制统一”上的一些模糊认识，促进备案审查制度运行和实践行稳致远。保证国家法制统一是我国社会主义法治的内在秉性，如果各级各类法规在规范制定上既不能相互协调，在实施过程中又不能平等地适用于每一个人，那么，法的普遍实施、法的人民性、有效性就会成为无稽之谈。法制统一原则是社会主义法制在全国范围内、在56个民族14亿多公民中，得到一体遵从和绝对执行的根本保证。我国以法律为标志的整个上层建筑，始终是以经济繁荣发展为坚强后盾的，稳固的上层建筑会反过来更好地保护和促进经济繁荣发展。无论是改革开放后逐步建立起来的社会主义市场经济体制，还是党的二十届三中全会后进一步推进全国统一大市场建设，都是以全国法制统一为基础的。在世界百年不遇大变局的背景下，构建国内国际“双循环”的新发展格局，“全国法制统一”和“全国统一大市场”，就是保障经济系统良性运转的前提条件。

从维护政治稳定的视角看，法制统一是实现领土和主权意义上国家统一的政治保障。《立法法》的修改，使得围绕法律暂停适用合法性和合宪性这类“元问题”的争论得以平息。依照法定程序授权“推行改革先行先试”，诸多设区的市以上的地方人大在其地方立法条例中，增加“地方性法规暂停适用”的规定，使得先行先试成为全面深化改革的一项基本原则。中国政体的特点就是高度法制统一，地方立法不得与国家法律相冲突相违背，所有法律法规必须服从《宪法》，这是确保国家统一、民族团结、稳定发展的根基。正是从这个意义上说，通过实施备案审查制度实现和维护法制统一，是新时代维护国家繁荣稳定的必然要求。2024年8月19日国务院第39次常务会议审议通过《法规规章备案审查条例》，进一步规范了法规、规章备案审查的范围，强调要提高备案审查能力和质量，推动构建系统完备的备案审查制度体系，切实做到有件必备、有备必审、有错必纠，维护国家法制统一。备案审查制度之所以要对各种法规、规章、司法解释等规范性文件，进行制度化、常态化、规范化的审查，就是要促使各种行政法规、监察法规、地方性法规等互相协调与配合，在确保法律体系完整性的基础上实现结构的优化。

二、备案审查监督行政机关行政执法追求公平

党的二十大报告对推动宪法全面实施、完善和加强备案审查制度作出重大部署。为了维护全国法制统一、提高审查结果的确定性和权威性，必须依法“建构备案审查决定先例约束力机制”，这是督促行政执法机关追求公平正义目标的有效保障。建构备案审查决定先例约束力的根据在于，备案审查决定的先例约束机制可以纠正共性错误、维护法制统一，提高审查结果的确定性，强化全国人大常委会在备案审查体系中的主导地位，实现全国人大常委会对地方人大的合法性监督，破除阻碍公平公正行政执法的地方保护主义。

（一）行政机关执法权的行使必须基于法律的授权

法律实施是指根据制定法的规定依法律办事。依据制定法思维及依据制定法办事，在通常情况下属于对法律思维的刻板化认知。这种认识有两个缺陷或误区：一是没有关注到法律实施过程中思维的复杂性；二是没有意识到“据法阐释”不是单向度思维，它所展现的是内在参与者对制定法的理解和阐释。其实“法律阐释”的实质就是“法律注我，我注法律”的过程，即人们所说的“法官乃会说话的法律，法律乃沉默的法官”。按照备案审查以及法治原则的基本要求，法律规范必须存在于行为之前，制定法的具体化须经过复杂的思维形塑过程。立法与司法事实上具有不同的使命，执法者对制定法的选择识别又称“遇事找法”，传统法学将其称之为法律发现或法律检索。然而无论是法律发现检索、理解诠释、修辞论证，都属于对制定法价值的再次确定。据法阐释“依法办事之法”的再次确定，本身既蕴含着能动司法理论的根据，又彰显了备案审查的深刻含义和重要价值。即是说，能动司法是法律具体化中人之思维的自然延伸，但却需要接受制定法的约束、公平正义的评价以及法律思维规则的指引。否则，就可能导致执法者对法律规范的误解乃至发生行为违法。备案审查机关对行政法规以及法规政策执行状况的监督审查，既是新时代备案审查工作的一项重要任务，也是依法保护公民合法权益和社会公平正义的迫切要求。

政府的一切作为都必须“于法有据”。人民政府是人民通过民主选举程序组建的、专门为人民群众谋福利和办事情的机构，政府的公务员必须依据法律、政策履行职责和义务。2023年修订的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称为《行政复议法》），对政府行政权力机关“不履行法定职责”的内涵作出规定，不再只限于行政“不作为”，还包括行政机关对法定职责的“拒绝履行、未依法履行或者不予答复”的情形。这里的“拒绝履行”和“不予答复”，就属于备案审查责令纠正的“不作为”违法行为；而“未依法履行”，更多的则是“作为”形式的违法。《行政复议法》第一条开宗明义地指出，实施行政复议制度的目的是“为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为”。行政复议制度与行政诉讼制度不同，行政复议制度将“适当性审查”与“合法性审查”相并列，对复议机关的备案审查应当运用理性和程序，就不确定法律概念作出解释和在个案中进行涵射，同时要判定裁量基准在个案中的可适用性。当适用规则出现明显不当时，复议机关必须用“适用原则”突破规则以实现适当性。法律和行政法规没有授权政府行政机关行使的职权，任何一级政府行政权力机关都不能乱作为，更不得超越法律规定的职权范围滥用权力。

权责统一是人民政府行政权力的本质属性。政府行政机关在接受授权的同时，必然要无条件地接受相应的义务和责任。党的二十届三中全会《决定》强调，要“着力解决干部乱作为、不作为、不敢为、不善为问题”。解决干部乱作为、不作为问题，能够确保干部队伍积极履行职责，高效执行各项政策和任务；有利于增强人民群众对政府的信任度和满意度，提高政府在人民群众中的形象和公信力。备案审查的目的在于限制行政机关权力的滥用，保护公民神圣不可侵犯的人格权益和财产权益。政府的法定职责是指法律法规赋予特定主体必须履行的职责和义务，这些职责通常与公共利益、社会秩序、公民权益等密切相关，进行备案审查就是要督促行政机关权责统一，防止滥用职权抑或不作为。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定的“法无授权不可为”，主要体现在如下四个方面：一是推行政府权力清单制度，行政机关不得法外设定权力，没有法律依据，不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益，或者增加其义务的决定；二是建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交讨论；三是建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，以制度来规范政府重大决策行为；四是建立健全行政裁量权基准制度，细化量化行政裁量标准，如果行政机关的行为没有法律依据来源，就会因为超越职权或程序严重违法，被撤销或者是确认违法。与“法无授权不可为”相对应的是“法无禁止即可为”，强调在法律没有明文禁止的情况下，公民抑或法人有权自行决定自己的行为方式，体现了法律对于公民权利和自由的尊重。

（二）政府行政执行机关依法维护社会公平正义

备案审查聚焦择业自由限制边界和政府机构择业限制措施。近年来随着国内外经济增长态势的持续低迷，公民从业限制措施愈来愈多，人们的从业选择和年轻人就业愈来愈艰难。这里所论及的“从业限制”措施包括两个方面：一是指现存的各级各类法规、政府规章、现行政策等规范性文件，在公民、法人开展职业自由选择和从业活动的时候，从时间、地点、人数、执行业务具体方式上，预设限制边界的“不合规”行为。二是有些地方政府的行政执行机关和执法人员，利用职权搞地方保护主义和权钱交易的贪腐行为，其借口就是就业岗位数量有限，随意拔高从业、就业对象的任职条件。这种从业限制措施尽管没有直接禁止公民从事某项具体职业，但对公民开展正当的职业选择活动，直接造成了较深程度的负面影响，对公民《宪法》上的职业自由构成了违法干预乃至侵犯。随着《加强备案审查制度的决定》的实施，备案审查在消除规范性文件不当增设公民从业负担，维护就业、从业领域法制统一方面，发挥了极为重要的指引作用，备案审查逐渐聚焦公民择业自由限制边界和政府机构择业限制措施。《加强备案审查制度的决定》第十一条规定了备案审查的六项重点审查内容，其中有三项属于开展“合法性审查”的规定；第六项关于“比例原则”的规定，既适用于开展“合法性审查”，也适用于开展“适当性审查”。“合法性审查”作为备案审查的基础性工作，它聚焦和检视多地人大常委会“从业限制措施”备案审查的典型个案案例，既有助于在实践中推进“合法性审查标准”精细化、实证化研究，也有助于为未来“从业限制措施”备案审查工作的深层次开展，提供科学化、体系化的学理预备。

对行政机关限制职业自由措施进行合法性审查。当下正在进行的备案审查实践中，对于“从业限制措施”合法性审查标准的适用，事实上存在着如下三个方面的具体问题：一是“合法性审查标准”与“适当性审查标准”的适用边界相当模糊，如规章以及规范性文件不当介入民事法律关系，限制公民、法人的民事权利，干预企业内部管理制度和经营活动，是“从业限制措施”备案审查纠正的重点事项，不同地方人大备案审查机关所适用的审查标准也不尽相同。二是“合法性审查标准”的适用范围局限于机械体系，审查机关多关注层级结构理论指导下的“形式位阶”，不太关注立法所规范的生活秩序本身是否合法正当。三是合法性审查标准对“超越权限”的认定始终没有厘清，备案审查机关主要依据《立法法》第九十一条和第九十三条认定规章的立法权限。但是在环境保护、治安管理、食品安全、未成年人保护、金融证券监管等多个领域，大量存在由规章创设的针对营业时间、地点、经营范围和方式、产品定价等事项的从业限制措施。在村民的心目中村委会的效力及公信力非常高，似乎只要属于村集体内部的事情无论大小，都可以找村委会去协商解决，包括征地、拆迁村委会几乎无所不能。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称为《村民委员会组织法》）第二条规定，村民委员会可以办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。但是《村民委员会组织法》并没有赋予作为村民自治组织的村委会，享有代替村民征地、拆迁的权力。无论如何不能以村委会的名义启动征地、拆迁项目，不能强制拆除村民的房屋。对于涉及众多村民利益的腾退行为，《村民委员会组织法》没有授权村委会可以以“村民自治”实施。在规范性文件制定和实施过程中，如何确保最后生成的文件能够满足合法性、合理性和可接受性要求，依法进行备案审查和在行政机关内部进行合法性审核至关重要。《法规规章备案审查条例》第三条规定，对省（自治区）、设区的市等地方立法机关制定的规范性文件和政策性文件，以及村民委员会大包大揽的违法行为，必须依法进行“合法性”“合宪性”审查。

（三）破除阻碍公平公正行政执法的地方保护主义

地方保护主义是阻碍执法司法公平正义的毒瘤。各级地方公安机关要依据相关程序规定和诉讼法要求，力戒地方保护主义、确保备案审查工作合法合理，维护公民合法权益和社会公平正义，提高案件办理质量和执法公信力。尤其要按照《公安机关办理刑事案件程序规定》，及时接受报案、控告，制作笔录、受案登记表和回执等，并且迅速开展审查工作。要按照备案审查的规范要求做好接受证据清单工作，针对案件中的疑点、矛盾焦点及关键问题，及时向承办人、所对负责人核实清楚，必要时还要向证人、当事人等进行询问核实，确保案件事实清楚。要确保案件证据的合法性、真实性和关联性，严格审查证据来源、收集程序等，如对物证的提取、扣押等是否依法规范进行，对证人证言是否存在诱导等非法取证情形。同时要依据相关法律规定，准确判断案件的性质、罪名等，适用关于盗窃罪的构成要件及量刑等规定；确保裁量基准运用适当，综合考虑案件的各种情节，合理确定处罚幅度，做到罚当其罪。尤其要严格遵守法定程序，防止滥用职权、侵犯当事人合法权益等行为，如采取强制措施，一定要符合法定条件和程序。司法系统和地方党委系统双向调节，是当下司法系统独特运作的司法调节机制，对于化解和纠正跨区域案件中的地方保护主义意义重大。依据备案审查制度的要求和规定，立案监督是人民检察院在刑事案件侦查过程中的一项重要职责。人民检察院根据自己的发现抑或依据受害人提出的请求，确实认为公安机关对应当立案侦查而没有给予立案侦查的案件，有责任要求公安机关说明不予立案的理由。如果人民检察院发现公安机关说明“不予立案理由”不能成立，应当立即向公安机关发送“立案通知”，明确要求公安机关在接到该通知后予以立案。基层执法、司法面对的绝大多数民事、刑事、行政案件，基本上都属于经济社会发展和人们日常生活中的实际问题。新时代经济社会发展期待建立全国统一大市场，一方面，市场经济发展要求打破区域之间资源流通封锁和贸易壁垒，强调“商事法律统一性”的呼声愈来愈高。另一方面，在既有体制结构和运作机制系统中，无论是基层政府抑或基层法院，事实上没有能力和办法突破对跨区域的其他市、县党政系统直接发挥作用，缺乏自主应对种种地方保护主义势力的能力。有时连法院审判工作也会受到地方保护主义的影响，尤其是案情重大、涉及当地党委、上级部门请示的案件。依据2024年实施的《加强备案审查制度的决定》的规定，针对这种情况基层政府和基层法院应当提请上级审查机关，对原有地方法规、政策性文件以及实施情况，进行备案审查的“事中审查”和“合法性审查”。在纠纷调查处理实践中，可以将地方保护主义问题反映至中院，由中级人民法院按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，向提请审查书所指向的县级政府做出整改批示。

三、备案审查督促行政机关行政执法讲究效率

我国备案审查制度事实上存在着刚性不足、运行程序繁复等设计缺陷，难于保障由制度性歧视或规则性侵权所侵害的公共利益抑或公民基本权利。当下和未来“有必要建构备案审查暂停规范效力决定制度，以避免由于程序延宕使备案审查丧失实质意义与实效性”。备案审查制度如果长期欠缺暂停规范效力决定制度，必然会导致规范审查程序不完整。《关于完善和加强备案审查制度的决定》要求“提高备案审查能力和质量，坚决纠正和撤销违反宪法、法律的规范性文件”，以强化备案审查在国家治理体系中的独特功效作用，督促行政执法在追求公平正义的同时讲究效率。

（一）将行政管理事项由行政许可转化为行政备案

严禁以登记等其他任何形式变相设定或者实施行政许可。自国家实行“放管服”体制机制改革以来，行政备案被广泛运用到行政管理领域，使越来越多的行政管理事项由原来强硬的行政许可，转化为“讲究公平、追求效率”的柔性行政备案。中共中央、国务院在《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中，提出要“坚决防止以备案、登记、行政确认、征求意见等方式变相设置行政许可事项”。通过对各级地方行政机关依法进行行政备案，以获取行政管理相关事务的具体信息，不仅有益于为行政决策提供科学依据，而且可以有针对性地对行政执法行为开展事中、事后的监督审查。相对于人民群众而言，行政机关在某些情况下将备案的信息予以披露和公示，事实上起到了让社会公众及时了解政府信息的作用。《商业特许经营管理条例》第十条规定，“商务主管部门应当将备案的特许人名单在政府网站上公布，并及时更新”。相对于整个社会而言，无疑是提高政府公信力和政府工作效率的一个重要举措；相对于有利害关系的群体而言，则是满足其知情权的重要手段。另外，尽管实施行政备案程序在一般情况下，不会给相对人的实体权利和义务关系产生直接影响，但却实实在在地为相对人设定了程序上的义务。依据《加强备案审查制度的决定》的要求，未来各级备案审查机关必须加强对政府规章和规范性文件的备案审查，尤其要把那些原本就没有法定依据的行政备案行为，列为监督对象的重点。一定要科学审慎地设定行政备案事项，科学划定政府与市场的边界，对于那些无须行政权力介入的民事领域和事项，以及政府各部门之间可以通过信息共享方式实现管理目的的事项，都无须进行备案审查。要依法依规加强对行政备案实施情况的监督，全面梳理和审视行政备案事项，编制并向社会及时公布备案事项清单，实现清单之外无行政备案事项。《优化营商环境条例》第三十九条就规定，“严禁以备案、登记、注册、目录、规划、年检、年报、监制、认定、认证、审定以及其他任何形式变相设定或者实施行政许可。”各级地方行政执法机关应当清醒地认识到，凡是没有法律抑或国务院的行政法规、决定、命令依据的，各级行政机关和地方政府都不得以规章说事儿，不得利用职权随意设定减损公民、法人和其他组织权利抑或增加其义务的规范，也不得增加本部门的权力抑或减少本部门的法定职责；凡属于没有法律、行政法规、地方性法规依据的，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。要按照党的二十届三中全会《决定》的要求和部署，进一步深入开展行政备案规范管理改革，研究制定关于行政备案规范管理的政策措施，实现立法改革与公平效率、提质增效相衔接。

（二）通过备案审查根治行政执法中的形式主义

行政执法中的形式主义是对公平正义和公平效率的粗暴践踏。“社区矫正”是司法机关近年来推行“枫桥经验”的一项重大改革举措，旨在通过把“少年犯”和那些罪行较轻的犯人，由监狱“强迫改造”置于社区环境中“监督改造”，以督促和帮助他们重新融入社会、减少“重犯率”。“社区矫正”作为一种刑罚执行方式涉及刑罚权的实现，这种属性要求基层执法人员严格司法、秉公执法，以确保刑罚执行的严肃性和权威性，力戒行政执法、司法中的官僚主义和形式主义。党的十八大以来，习近平就力戒形式主义、官僚主义作出一系列重要指示，要求解决一些困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负；着力解决督查检查考核过多过频、过度留痕的问题。为此，中央办公厅、国务院办公厅在《整治形式主义为基层减负若干规定》中强调，议事协调机构、部门和单位，不得向下级党委和政府发布指令性公文或者在公文中提出指令性要求。“县级以下单位的所有考核事项合并开展，对县、乡、村的考核分别由市、县、乡统一组织实施，其他单位不得单独开展考核。”党的二十届三中全会把健全有效防范和纠治政绩观偏差工作机制，作为新时代深化党建制度改革的重要内容，具有很强的现实性和针对性，树立和践行新时代新征程正确的政绩观，是领导干部的为政之德、从政之道、施政之要。树立和践行正确政绩观事关不断增进民生福祉，中国共产党把为民办事、为民造福作为最重要的政绩，把为老百姓办了多少好事、实事作为检验政绩的重要标准。地方领导干部既要有为官一任、发展一方、造福一方的执政理念，又要有立足当前、着眼长远，以功成不必在我的精神境界、功成必定有我的历史担当，把既定的行动纲领、战略目标、工作蓝图变为现实，用自己的实际行动为社会营造公平与效率的环境，创造经得起实践、人民、历史检验的实绩。

（三）运用新时代“枫桥经验”做好农村人民调解工作

新时代“枫桥经验”是农村社会治理的典型范本。尽管我国已于2020年彻底消除了绝对贫困，56个民族14亿多人口整体进入了小康社会。中国社会治理最棘手的问题是农村社会治理问题，农村社会最难治理的又属于生态环境治理。一方面，人民群众迫切期待早日实现“青山绿水、蓝天白云”；另一方面由于千百年来农村的传统生活习惯，农民群众又自觉不自觉地过度消耗自然资源，甚至为了一己一时的生活需要而毁损乃至破坏生态平衡。因此，在农村全面深化改革向纵深推进的时代背景下，基层政府面对的农村纠纷纷繁复杂，尤其是人民调解制度面临调解主体专业素养与环境纠纷调解需求不匹配、生态习惯规范的解纷效能式微、调解协议执行难的实践困境。迫切需要把新时代的“枫桥经验”，系统地融入农村环境纠纷的人民调解制度体系之中。这既是当下提升农村环境治理能力和治理水平现代化的重要任务，也是完善农村生态环境治理制度供给、构建环境纠纷多元化解机制的治理需求。

把“枫桥经验”贯穿农村生态环境纠纷人民调解制度的全过程。地方执法机关只有聚焦农村生态环境纠纷领域，按照行政法规备案审查的规范要求，认真审查地方行政法规、政策制度的合法性和合规性，审视地方执法机关执行法律规范的合法性和正当性，才能以创新性融合“枫桥经验”的理论内涵和实践经验。新时代“枫桥经验”之所以能够在乡村社会治理实践中赢得普遍支持，关键是在乡村振兴和乡村治理的背景下，地方党委注重发挥人民群众的主观能动性，支持和鼓励各方力量发挥各自优势形成共建、共治、共享的社会治理共同体。人民调解作为极具特色的行政执法机制，其制度运行须臾离不开多元主体分工协作和相互支持，依托社会力量的广泛参与化解矛盾纠纷。当下融入“枫桥经验”的人民调解制度，基本实现了村民、人民调解员、村干部、乡贤、环境专家等多元主体的联动参与，为确保农村生态环境纠纷及时、妥善地解决提供基本保障，最大程度地消除了农村环境治理的风险和隐患。凡属农村社会治理中发生的各种矛盾和纠纷，以及调解不成的矛盾和纠纷尤其是与行政执法机关发生的矛盾和纠纷，均可以向当地人民法院提起行政诉讼。2024年12月底最高人民法院发布《关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》（以下简称为《意见》）。《意见》第六条规定，行政诉讼的原告撤回起诉后再行起诉，能够提供证据证明原告与行政机关达成和解而申请撤诉，但由于行政机关的原因导致和解并未实际履行抑或未完全履行的，人民法院应当依法予以立案。《意见》第十四条规定，“人民法院审理行政案件，在坚持合法性审查原则的基础上，应当加强对实质诉求的审查、回应，依法作出有利于实质性化解行政争议的裁判”。

依据备案审查制度的规范要求进行“法制审核”。“法制审核”是由办案机关之外的专门的法制机关或其他机构，对拟作出的重大行政执法决定进行合法性、适当性审查的程序性制度，是下发处罚决定书前最关键的一个案件审核环节，法制审核意见是行政机关负责人决定是否批准处罚决定的重要参考依据。法制审核的意见直接影响到行政执法机关的行政处罚决定的合法性、公正性，事关行政执法规范化建设，事关行政机关公信力和行政相对人的合法权益。现行《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称为《行政处罚法》）第五十八条规定，“在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定”。凡是《行政处罚法》规定了需要经过法制审核的案件，对于行政机关作出的行政处罚决定，必须依据备案审查制度的要求进行法制审核才行。全面依法治国、建设法治中国是一个系统工程，法治体系涵盖立法、执法、司法、守法诸多环节，前不久召开的中央政法工作会议强调，要统筹推进立法、执法、司法、守法，只有坚持以全局观念和系统思维谋划推进，加强各项改革举措的协调配套，才能推动各领域各方面改革举措同向发力、形成合力，建设更高水平的平安中国和法治中国。