宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、
国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，
广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，博士生导师，内蒙古财经大学特聘教授。
进一步完善城乡融合发展体制机制
宋才发
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称为《决定》），强调要进一步“完善城乡融合发展体制机制”。这是拓展中国式现代化发展空间、推动高质量发展的迫切需要，是满足人民对美好生活的向往、促进共同富裕的本质体现，走城乡融合发展之路则是中国式现代化的必然要求。只有统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡之间要素平等交换、双向流动，才能从根本上缩小现实存在的城乡差别，促进城乡进一步共同繁荣发展。
一、健全推进新型城镇化体制机制
加快城乡发展要素双向畅通流动。城乡关系是经济社会发展中的一项基本关系，习近平强调要“重塑城乡关系，走城乡融合发展之路”。中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中指出，县城是我国城镇体系的重要组成部分，县级城市承载着我国城乡发展的多项重要功能，是城乡融合发展的关键支撑。推进以县城为重要载体的就地就近城镇化，是当下和未来进一步提高城镇化水平的主要着力点，也是加快城乡发展要素双向畅通流动的潜力所在。当下和未来要花大力气推动县城建设全面提档升级，提高县城的综合承载能力。实事求是地说，城乡发展要素双向流动并没有实现完全畅通，这种流动不畅根源于长期存在的城乡二元体制尚未彻底瓦解。城乡二元体制是导致城乡发展差异的制度性障碍，从体制机制上制约着城乡融合发展进程。这就需要从打破体制机制壁垒入手，以体制完善和机制健全为根本路径，依法推进城镇和乡村在政策制度、发展规划、具体建设等方面的全面融合。畅通城乡发展要素双向流动，是促进城乡融合发展的前提条件，推动既有户籍壁垒的松动是农业转移人口由乡村向城镇流动迁移的关键，必须进一步深化城镇户籍制度改革。新型居住证制度作为户籍制度的必要补充，进城农业转移人口在获得城镇户籍前或不愿落户时成为居住证持有人，不受户籍限制，让进城农业转移人口能在城镇“呆得住”“留得下”且“回得去”乡下，在部分公共服务领域享有同常住地户籍人口同等权利。县城是连接城市、服务乡村的天然载体，是城乡融合发展的重要支撑。这就需要发挥城镇化对城乡融合发展的动力机制作用，坚定不移走以人为核心、以县城为重要载体的新型城镇化道路。以人为核心的新型城镇化目的在于促使所有进城的农村人口，都能够享受与城镇户籍人口均等的基本公共服务和市民权利。因而当下必须加快推进以县城为重要载体的城镇化建设，着力推动农业转移人口就近就地城镇化，让农业转移人口就近就地享受现代城市文明。
发挥城乡各自优势构建城乡融合发展新格局。进一步完善城乡融合发展体制机制，是补齐农业农村短板、建设农业强国的现实选择。党的二十届三中全会再一次把城乡融合发展放在十分突出的位置，为全面推进乡村振兴指明了工作路径。就城乡内涵的差别而言，“城”重聚合、发展，“乡”重人情、传承，必须设法把“乡土情结”转化为联系“城”与“乡”的精神纽带。要促进城乡融合发展，就需要以“乡”为切入点，以“情怀”吸引人才，形成和汇聚人才合力，推动缓解乡村人才队伍紧缺的问题。党的二十届三中全会《决定》对完善城乡融合发展体制机制作出重要部署，强调要从体制机制上统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动、缩小城乡差距。为此，就要进一步促进县乡村功能衔接互补、资源要素优化配置；进一步完善强农惠农富农支持制度，确保人力投入、物力配置、财力保障等与农业农村现代化目标任务相适应，加快缩小城乡发展差距；进一步把公共基础设施建设的重点放在农村，推进城乡基础设施共建共享、互联互通，推动农村基础设施建设提档升级；进一步加快推动公共服务下乡，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系；进一步完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，健全动态监测机制，推动防止返贫帮扶政策和农村低收入人口常态化帮扶政策衔接并轨，把符合条件的对象全部纳入常态化帮扶范围。“城”与“乡”要充分发挥各自的特色和优势，以“城”的产业优势、管理优势、技术优势来激活“乡”各类资源和要素，以“乡”的生态优势、土地优势、政策优势补齐“城”的短板，推动人才、土地、资本等要素在城乡双向流动和平等交换，促进城乡共同繁荣发展。
明晰加快推进城乡融合发展的改革方向与重点。进入新时代以来，习近平对加快推进城乡融合发展，作出了一系列新决策、新部署，形成了习近平关于城乡共治、融合发展的重要论述。党的二十大报告指出，“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。作为国家治理的基本单元，县域居于工业与农业、城市与乡村、国家与社会的关键节点，成为推进基层有效治理的重要载体与实践场域。新时代城乡融合发展与县域城镇化的时代背景，为县域内打破城乡二元壁垒、真正实现基层治理有效提供了条件。基于要素性视角的基层治理，强调资源要素与基层治理融合互嵌，通过话语、技术、法律等对场域内治理要素赋权，以关系与话语契合实现主体再造、以资本与技术耦合实现资源互补、以制度与法律协调实现功能升级，从而实现资源优势向治理效能的转化。基层治理是国家治理的基石，基层治理有效是推进农业农村现代化、实现乡村全面振兴的目标和手段。《决定》关于完善城乡融合发展体制机制的重大部署，呼应了习近平“走城乡融合发展道路”的要求，为进一步深化改革、加快推进中国式现代化进程中的城乡融合发展提供了根本遵循，指明了正确发展方向，明确了深化改革重点。表明执政党要在新时代新征程上，继续破解我国城乡发展不平衡、农村发展不充分、城乡发展差距依然存在等难题，促进城乡共同繁荣发展。当下和未来需要牢牢把握加快推进城乡融合发展的改革方向和重点，在“六个着力”点上狠下功夫：一是着力促进城乡空间融合发展，加快城乡融合发展的基础建设；二是着力促进城乡要素合理配置，加快城乡融合发展的资源要素畅通；三是着力实现城乡基本公共服务普惠共享，加快城乡融合发展途径与路的径便捷化；四是着力推进城乡基础设施一体化发展，加快城乡融合发展的政府政策支撑；五是着力加强农村人居环境综合整治，加快城乡融合发展的标识建设；六是着力促进乡村经济多元化发展与农民收入持续增长，加快城乡融合发展战略目标的实现。
二、构建城乡融合发展新格局
城乡融合发展是新时代构建新发展格局的必然选择。我国是个农村人口大国，尽管城镇化率已达66.16%，但是仍有4.77亿人生活在农村。要使14亿多人口整体进入现代化社会，其艰巨性和复杂性前所未有。如果没有农业农村现代化，就不可能有整个国家的现代化。不能“一边是繁荣的城市、一边是凋敝的农村”，城乡融合发展在一定程度上，决定着我国农业现代化的得失成败。党的二十大报告强调，要深入推进新型城镇化战略，推进以县城为重要载体的城镇化建设。“县域城镇化”注重内涵式发展，致力于推动城乡一体化发展。在中国式现代化的价值导向下，高质量的县域建设强调县域发展的集约化，具体表现为县域范围内城乡经济、政治、文化、社会、生态等资源要素的合理转移和高效集聚。因而城乡融合发展是新时代构建新发展格局的必然选择，推动城乡要素流动与整合是县域城镇化的重点内容。党的二十届三中全会《决定》指出，完善城乡融合发展体制机制，“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。城乡融合发展是构建新发展格局、推动高质量发展的战略举措。城乡融合发展必须将城市和乡村视为密切联系的共同体，一方面要通过深入推进农业转移人口市民化，通过持续深化户籍制度改革，分类有序地解决农业转移人口落户问题。同时要深入推进以城带乡，充分发挥新型城镇化战略对乡村地区的辐射和带动作用，把推动乡村发展、乡村建设、乡村治理融入县域经济发展的全过程。另一方面要通过建立健全城乡统一的要素市场，促进城乡产业发展融合化、城乡公共服务均等化；深入推进以工促农，以产业融合创新为纽带，大力发展农产品加工业、休闲农业、乡村旅游、农村电商等业态，以乡村的全面振兴唤醒农村自我发展的内生动力，加速推进农业农村现代化。
以县域城乡融合发展推进乡村全面振兴。以县域经济发展助推乡村振兴的重点工作之一，是加强对县域范围内各类要素的统筹整合。需要在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过程中，实现县域内经济、文化、社会、生态、产业的融合，不断优化农业生产效率，保障农户就业，打造规模经济效益。县域城镇化必须以城乡要素整合为基础，关注资源要素占有和分配在城乡之间的差异性，致力于推动城市人才、资金、技术等资源向乡村转移，通过平等共享资源要素缩小城乡发展差距，实现城乡公共服务均等化。人们通常所说的城乡融合发展，实际上包括城乡要素融合、城乡产业融合、城乡居民融合、城乡社会融合、城乡生态融合等五个方面的内容。通常所说的以县域作为城乡融合发展的重要载体，即是指以县域作为推进城乡融合发展的切入点，中央已经明确把县域作为推进城乡融合发展和乡村全面振兴的切入点。2024年的中央一号文件和《政府工作报告》，都明确强调要扎实推进城乡融合发展。乡村振兴的总目标是实现农业农村现代化，城乡融合发展的体制机制是实施乡村振兴战略的体制保障。习近平在主持召开新时代推动中部地区崛起座谈会上发表重要讲话时就强调，要坚持城乡融合发展，扎实推进乡村全面振兴，构建和完善城乡融合发展的新格局。现阶段的关键是要深化县域城乡融合发展，在互补互促中逐步缩小城乡差距，这是推进乡村全面振兴的必然选择和重要路径。要促进县域城乡融合发展，就必须着力破解阻碍城乡要素市场化流动的各种障碍，重点降低县域城乡要素配置成本，保障乡村生产要素公平交易；就必须把新增公共资源配置适度向乡村倾斜，加快补齐乡村基础设施和基本公共服务短板，更好地发挥财政政策导向和政府资金兜底功能，推动低收入农户增收，防止规模性返贫。尤其要完善城乡统一的基本医疗保险和大病保险制度，优化农民医疗报销政策，推进城乡居民养老保险全覆盖制度；要学习运用“千万工程”经验，不断优化城镇建设、农田保护、产业集聚、村落分布、生态涵养等空间布局，建设宜居宜业和美乡村。
在城乡融合发展中促进城乡共同繁荣。中央经济工作会议明确提出，要“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”“形成城乡融合发展新格局”。把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，实现城市和乡村互补互促、共同繁荣，促进城乡在经济、社会、文化等各个方面深度融合。推动城乡融合发展事关全体人民共同富裕，党的二十届三中全会《决定》，为促进城乡共同繁荣发展指明了前进方向。必须按照《决定》的要求充分发挥城市在吸引、集聚、激活资源要素方面的重要作用，把城市发展置于破除城乡二元结构的高度进行谋划，与推进乡村全面振兴有机结合起来，强化以工补农、以城带乡，带动乡村繁荣发展。具体地说就是要促进城乡要素平等交换、双向流动，推动形成繁华都市与和美乡村协同发展的良好态势。一方面要充分发挥中心城区辐射、带动、牵引功能，创新全市域规划共统、设施共建、品牌共塑、优势共享等制度机制，因地制宜推进城市基础设施和公共服务向乡村覆盖和延伸，促进县乡村功能衔接互补、资源要素优化配置。另一方面，积极发掘乡村地区发展潜能，立足乡村产业特色和资源优势，探索建立城乡之间具有特色且优势互补的产业体系。合理规划产业结构布局，打造特色农产品优势区、创业创新孵化园等平台，综合运用“互联网+”“农业+”等发展模式，大力发展现代农业和生活性服务业，让农村农民真正富起来。当下尤其要畅通“人”的自由流动，深入推进以人为本的新型城镇化，推进户籍制度改革，全方位拓宽农业转移人口市民化路径，更好满足人民群众融入城市的期盼。
三、推进城乡融合发展的重大举措
统筹新型城镇化和乡村全面振兴是完善城乡融合发展体制机制的必由之路。尽管新型城镇化建设和乡村全面振兴是性质和内容不同的两件事情，但是它们不仅是实现中国式现代化须臾不可分离和不可缺少的重要抓手，更是全面实现中国式现代化目标的重要支柱。城镇化既是经济社会发展的必然趋势，又是生产力发展的必然结果。在“十四五”规划实施期间乃至更长的时间内，深入持久地推进“以人为核心的新型城镇化”，不仅有利于从根本上“拉动消费”“扩大内需”，而且有利于持续释放内需潜力、推动构建新发展格局，更有利于改善民生、促进社会公平正义，这是新时代新阶段推进中国式现代化的一条重要途径。正是从这个意义上说，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，对于实现经济高质量发展、人民共同富裕具有重要的战略意义。为此就要充分发挥城市的集聚功能、辐射功能和引擎功能，把“农业转移人口市民化”的工作摆在十分重要的位置，进一步推进“城镇户籍制度”改革步伐，更好推进新型城镇化战略实施。城镇化与乡村振兴二者是相互促进、相互融合的，彼此之间须臾不可分割。城镇化是城乡协调发展的过程，不能以农业萎缩、乡村凋敝为代价；乡村振兴也不能忽略城镇化的拉动作用，不能不计成本地以所有村庄振兴为目标，应该充分考虑并主动适应乡村人口变化趋势。新型城镇化和乡村全面振兴二者的目标是一致的，只是在作用方式和方向上有所不同，完全可以也应该协调推进、融合发展。县域范围内的县城和中心镇是城镇体系的重要组成部分，是联接广大乡村地区的中小城市，是统筹新型城镇化和乡村全面振兴的实施空间单元。未来要培育壮大县域经济，赋予县级更多的资源整合使用权，强化县乡村公共资源和公共服务的统筹力度，因地制宜补齐县城短板弱项，推进县城公共服务向乡村覆盖，提升县城带动乡村发展的能力。
生产要素流通是县域城乡融合发展的经济基础与催化剂。新时代统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，必须瞄准城乡融合、区域协调、共同富裕以及人的全面发展等现实议题，从制度保障和政策设计上不断完善，切实有效破解县域经济壮大、农业转移人口市民化、融合共享机制完善和绿色发展理念转变等现实挑战。资本流动优化、劳动力市场高效配置、技术创新和信息共享推广，都是实现城乡经济互补共生的重要因素，其流动性和配置效率直接影响城镇化质量和效果。党的二十届三中全会《决定》，强调要“构建全国统一大市场”，优化城乡融合发展的环境，形成内在的、自发的统筹推动机制，推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通，实现“推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放”。我国作为世界第二大经济体、第二大商品消费市场，拥有全球最完整的产业体系和不断增强的科技创新能力，这些是我国始终具有市场供给充足这一优势的前提和基础，全国统一大市场是大国经济的典型特征。建设全国统一大市场的关键，在于健全市场体系与完善市场机制。商品市场和要素市场、有形市场和无形市场、国内市场和国际市场、现货市场和期货市场等各类市场均有特定的作用和职能，彼此并存、相互配合，共同构成市场体系，为畅通国民经济循环提供支撑。这就要加快高标准市场体系建设，加强流通领域标准体系建设，推动不同层次的各类标准相互统一，促进标准之间有效衔接；创造更加公平、更有活力的市场环境；规范不当市场竞争和市场干预行为，强化反垄断和反不正当竞争，坚决破除市场准入壁垒，对自然垄断企业开展垄断性业务和竞争性业务的范围进行监管，依法消除制度性壁垒，促进全国统一大市场构建和形成，确保各类要素在城乡间平等和高效流动。
健全完善城乡融合发展体制机制和政策体系。建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系是一项长期历史任务，其总的方向和目标是党中央和国务院2019年在关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见中提出来的，即以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化。在全面深化改革的进程中，必须坚持遵循规律把握方向、坚持整体谋划重点突破、坚持因地制宜循序渐进、坚持守住底线防范风险、坚持农民主体共享发展的五个基本原则。要按照实现“两个一百年”奋斗目标的战略部署，并且紧密与《乡村振兴战略规划》相衔接，到2035年实现城乡融合发展体制机制更加完善；到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。党的二十届三中全会《决定》强调，要“以钉钉子精神抓好改革落实”“树立和践行正确政绩观，健全有效防范和纠治政绩观偏差工作机制”。思想观念决定行为方式，有什么样的政绩观，就会追求什么样的政绩。各级领导干部能否牢固树立和践行正确价值观、政绩观，事关党中央进一步全面深化改革的决策部署能否真正落实、落地、生效的大问题，在实际工作中求真务实、敢作善为，对于推动进一步完善城乡融合发展体制机制具有重要作用和意义。要健全有效防范和纠治领导干部政绩观偏差的工作机制，从制度上引导约束干部树立和践行正确的政绩观，筑牢防止“政绩冲动症”的思想堤坝；要健全科学规范的干部政绩考核评价机制，科学设置考核指标，改进推动高质量发展的政绩考核，精准设置关键性、引领性指标；要发挥纪检监察监督、巡视巡察监督和审计监督的刚性约束作用，及时发现和纠治领导干部“堆盆景”、搞“形象工程”、数据造假等政绩观偏差突出问题。
